为深入贯彻中央关于深化农村集体产权制度改革的决策部署，切实做好我省农村集体产权制度改革工作，根据《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）文件精神，结合我省实际，制定如下工作方案。

一、开展农村集体产权制度改革工作的指导思想、基本原则、主要目标

（一）指导思想

深入落实中央、国务院和省委、省政府关于深化农村改革的决策部署，从我省实际出发，以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的，以推进集体经营性资产改革为重点任务，以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向，坚持农村土地集体所有，坚持家庭承包经营基础性地位，探索集体经济新的实现形式和运行机制，全面推进农村经济社会快速协调健康发展。

（二）基本原则

1．坚持正确方向。农村集体产权制度改革，要维护农村集体经济组织成员的合法权益，坚持农村集体资产归全体集体成员所有，防止集体资产流失，维护集体资产的完整，完善农民对集体资产股份权能，发展集体经济和促进农民持续增收。

2．坚持改革底线。坚持农民集体所有不动摇，坚持依照法律政策办事不动摇，坚持农民权利不受损，守住防止集体资产侵蚀和农民利益受损的底线，不能把农民的财产权利改虚、改少、改没，防止内部少数人控制和外部资本侵占。妥善处理各种利益关系。

3．坚持尊重民意。尊重农民群众意愿，确保集体经济组织成员对农村集体产权制度改革的知情权、参与权、表达权和监督权，让群众选择，将公开、公正、公平精神贯穿于这项改革的全过程，把民主决策、民主监督、民主管理贯穿于改革的各环节，通过民主协商解决矛盾纠纷，真正让农民成为改革的参与者和受益者。

4．坚持积极稳妥。根据各地经济发展水平和现实情况，从实际出发，因地制宜，选择农民群众普遍认可的改革方式，实行一村一策，先易后难，循序渐进，不搞一刀切，不搞齐步走。坚持试点先行，示范引领，探索可复制、能推广的途径和办法，积累经验，着力在关键环节、重点领域突破，配套推进相关改革，防控和化解各种风险，确保改革顺利实施，确保农村社会稳定。

5．坚持党的领导。实行全省统筹安排，省辖市州具体指导，县（市、区）组织实施， 发挥农村基层党组织在改革中的领导核心作用，调到广大党员干部和农民群众的积极性、创造性，谋划实施农村集体产权制度改革，妥善化解、调处各类矛盾纠纷，确保改革顺利推进。

（三）主要目标

通过改革，逐步建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。科学确认集体经济组织成员身份，开展清产核资，明晰集体所有产权关系，发展新型集体经济。推进集体产权股份合作制改革，发展股份合作经济，积极探索赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权的有效实现形式。管好用好集体资产，建立集体经济运行新机制，促进集体资产保值增值。落实农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权利，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。

二、开展农村集体产权制度改革工作的主要内容

（一）全面清产核资。在县（市、区）、乡镇（街道）党委、政府统一领导下，成立清产核资工作领导小组和清产核资工作实施小组，对集体所有的各类资产进行全面清理核实，摸清集体家底。重点清查核实未承包到户的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产，用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产，用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产，以及现金、债权债务等，查实存量、价值和使用情况，做到账证相符和账实相符。对清查出的没有登记入账或者核算不准确的，要经核对公示后登记入账或者调整账目；对长期借出或者未按规定手续租赁转让的，要清理收回或者补办手续；对侵占集体资金和资产的，要如数退赔，涉及违规违纪的移交纪检监察机关处理，构成犯罪的移交司法机关依法追究当事人的刑事责任。清产核资结果要向全体集体经济组织成员公示，并经成员大会或者代表大会确认。清产核资结束后，要建立健全集体资产登记、保管、使用、处置等制度，实行台账管理。

（二）成员身份确认。遵循“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”原则，按照“以法律法规政策为依据、以村规民约为参照、以民主决策兜底”的办法，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累作出的贡献等因素，协调平衡各方利益，合理确认集体经济组织成员身份，做到全面、准确、不遗漏。在群众民主协商基础上，要合理确定农村集体经济组织成员登记基准时间，制定确认农村集体经济组织成员的具体程序、标准和管理办法，做到成员登记齐全、建议名单合理、确认名册严肃，建立健全农村集体经济组织成员登记备案机制。成员身份的确认既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，特别要注意保护妇女合法权益。提倡农村集体经济组织成员家庭今后新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。

（三）资产量化、确权。资产量化范围由村集体经济组织成员大会或者代表大会讨论决定。在全面清产核资的基础上，对农村集体经营性资产和纳入改革范围内的其他资产，以股份或者份额形式量化到本集体经济组织每个成员；对未承包到户的资源性资产和对非经营性资产确权到集体经济组织，加快做好确权登记颁证及信息化管理工作。

（四）股权设置。股份设置应以成员股（量化到成员个人的股份）为主，各地可以根据本地经济发展等情况，由本集体经济组织成员（代表）大会讨论决定是否设置集体股（由集体行使所有权的股份）及所占比例和股权管理办法。对于股权量化方式、配置比例等重大事项，依据有关法律法规和政策，实行民主决定，张榜公示，并报乡（镇）人民政府审核，县级农村经营管理部门批准后实施。

（五）股权管理。折股量化的股权要落实到人，确权到户，并以户为单位对股东出具股权证书，作为其占有集体资产股份、参与管理决策和享有收益分配权的有效凭证。股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式。在股权静态管理模式下，农民持有的集体资产股权只能在本集体内部转让或由本集体赎回。对农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，提倡通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按集体经济组织章程获得集体资产份额和集体成员身份。逐步探索建立股权有偿退出机制，研究制定集体资产股权继承办法。探索制定赋予农民对集体资产股份占有、收益、转让、有偿退出及抵押、担保、继承等管理办法。加快建立集体资产股权登记制度，健全农村集体资产股权名册和管理台账，并报乡镇政府和县级农村经营管理部门备案。

（六）设立集体经济。农村集体经济组织是集体资产管理的主体，它代表成员集体行使资产的所有权、管理权和经营权，是具有法人地位的组织载体。完成清产核资、成员身份确认、资产量化、股权设置和管理等环节的村，应制定新的经济组织章程，成立新的经济组织。建立多层级的集体产权管理制度，分级行使集体经济资产所有权的管理。由村统一经营管理的，设立村集体经济合作社；村集体经济组织内部以社经营管理的，设立社集体经济合作社，村设立集体经济联合社；属于乡镇集体所有的，设立乡镇集体经济合作社。现阶段可由县级以上政府主管部门负责向农村集体经济组织发放组织登记证书，据此向有关部门办理银行开户等相关手续，以便开展经营管理活动。省级农业行政主管部门统一制定组织证明书的样式、编码、流程等具体操作办法。在基层党组织领导下，探索农村集体经济组织与村民委员会的职能分工，支持有条件的地方实行政经分离，各自设账，独立核算。妥善处理好村党组织、村民委员会和农村集体经济组织三者之间的关系。要发挥好农村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用。

（七）资产运营。对集体资产应采取市场化运营方式，可以由改制后新的集体经济组织自主经菅，也可以通过承包、租赁、拍卖、托管、联营、股份合作等多种方式由其他主体经营或与其他主体联合经营。无论来取哪种经营方式，都要有利于集体资产完全完整、保值增值，并实现可持续利用。支持农村集体经济组织为农户和各类农业经营主体提供产前产中产后农业生产性服务。

（八）加强财务管理。新成立的集体经济组织，按照国家有关财务会计制度进行会计核算，成立财务管理机构，配备专职财务人员，建立健全财务管理制度。做好改革前和改革后的村集体经济组织财务衔接工作，积极探索新形势下农村集体经济组织财务管理新模式。加强乡镇农村经营管理体系建设。农业(经管)部门履行对新的集体经济组织财务指导和审计监督职责。

（九）合理分配收益。产权制度改革后成立的新的集体经济组织，坚持“盈余共享、风险共担”的原则，健全集体收益分配制度，明确公积金、公益金提取比例，按集体经济组织章程规定的顺序和比例进行盈余分配, 确保股东利益。盈余分配要到兼顾股东权益和集体经济组织 公共、公益事业发展需要，年终财务决算和盈余分配方案由理事会提出,提交股东(代表)大会讨论决定。

（十）加强平台建设。依托农村土地承包、宅基地确权、林地确权、水权等管理数据成果信息，搞好省、市（州）、县（市、区）三级成果数据库建设，建成涵盖省、市州、县（市、区）、乡（镇）、村六级农村集体资产监督管理信息应运平台。要将农村集体产权制度改革中形成的农村集体经济组织、成员、资源、资产、资金、股权、农业新型经营主体等数据信息成果建成数据库进行管理，方便产权流转交易制度化、规范化、信息化。

（十一）发展集体经济。农村集体经济是集体成员利用集体所有的资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态，是社会主义公有制在农村的具体体现。集体经济组织根据发展的需要，有序保护开发利用资源性资产，增强集体经济发展的基础；经营性资产折股量化后，由集体经济组织统一经营，实现保值增值，增加集体经济组织成员收入。国家投资和扶贫等渠道形成的生产性设施和公益性设施，确权到集体经济组织成员；用于公益的非经营性资产，由集体经济组织制定管理办法，统一管理，保持非经营性资产的完整和使用服务价值。要防止集体资产流失，大力开展农村集体资产资源经济合同清理，规范农村集体资产资源承包租赁经营，加强农村集体资产资源的合理利用，促进集体经济发展。要切实抓好集体经济组织债权回收和债务化解工作，严控新债，营造集体经济发展的良好环境。要贯彻落实《中共湖南省委湖南省人民政府关于加快发展村级集体经济的意见》，多种形式发展，多种措施并举，探索发展集体经济的有效途径。通过资源变资产、资金变股金、农民变股东，农村集体经济组织以股权为纽带，把各种资源要素整合到产业平台，激活农村自然资源、存量资产、人力资本等，培育壮大一批特色优势产业，促进集体经济发展。支持利用未承包到户的集体“四荒”地、果园、养殖水面等资源，集中开发或者通过公开招投标等方式发展现代农业项目；支持利用生态环境和人文历史等资源发展休闲农业和乡村旅游；支持符合规划前提下，探索利用闲置的各类房产设施、集体建设用地等，以自主开发、合资合作等方式发展相应产业。股份经济合作社或经济合作社作为集体资产管理和独立市场经济主体，按现代企业制度开展资产管理和运营，可通过独立经营、承包、租赁、参股、入股、联营等方式开展各项经济活动。支持农村集体经济组织为农户和各类农业经营主体提供产前产中产后农业生产性服务，以及旅游、商贸流通与市场管理等服务，大力发展农村服务型经济。鼓励整合利用集体积累资金、政府帮扶资金等，通过入股或者参股农业产业化龙头企业、村与村合作、村企联手共建、扶贫开发等多种形式发展集体经济。各级政府职能部门要从市场准入、资金支持、财政奖补、税费减免、土地使用、人才引进、金融保险等方面加大扶持力度。

（十二）探索权能拓展。依托县乡农村集体资产监管、土地经营权流转等平台，建立农村综合性产权流转交易平台，开展农村承包土地经营权、集体林权、宅基地使用权、农村集体建设用地、“四荒”地使用权、农牧业知识产权、农村集体经营性资产、出租、担保、抵押等流转交易。制定农村集体产权流转交易管理办法、市场交易规则等，完善运行机制，实行公开交易，加强农村产权流转交易服务和监督管理。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索支持引导其依法自愿有偿转让上述权益的有效办法。

（十三）加强管理监督。产权制度改革后成立的新的集体经济组织，要严格实行民主理财，切实发挥监事会的监督管理作用，保障村集体经济组织成员的知情权、监督权、管理权和决策权。在基层党组织的领导下，明晰集体经济组织与村民委员会的职能关系，发挥村党支部、村民委员会、村新集体经济组织作用，探索新型农村治理结构。资产规模较大的集体经济组织，要建立现代企业制度，实行独立核算和规范管理，推行政企分开，加强社会监督。

三、开展农村集体产权制度改革工作的基本步骤

（一）宣传部署阶段（2017年8月-12月）。各市(州)、县（市、区）党委政府要对农村集体产权制度改革做出统一安排，主要做好制定文件和方案、组建机构、开展培训、启动试点等基础性工作，先期开展清产核资、农村集体经济组织成员身份确认等调研工作。各级各地要召开农村集体产权制度改革动员会，向农民宣传农村集体产权制度改革的重要意义、改革任务和工作要求，引导农民依法有序参与。

（二）组织实施阶段（2018年1月-2021年5月）。

2018年1月—2018年12月，全面开展清产核资和成员身份确认工作；

2019年1月—2019年12月，全面完成清产核资、产权界定、资产评估、资产管理和成员身份确认等工作；

2020年1月—2021年5月，建立健全覆盖全省、市（州）、县（市、区）、乡（镇）、村六级农村集体资产监督管理信息应运平台（2020年12月底前完成）；完成股权量化、股权设置、股权管理、收益分配、集体经济组织登记备案、发展集体经济、产权流转交易市场建设以及权能拓展探索创新等工作。（各地可根据实际情况按照进度服从质量的原则作出具体安排。）

（三）总结经验阶段（2021年6月-9月）。对农村集体产权制度改革工作进行认真分析，查漏补缺，形成总结报告。迎接农业部等单位的检查验收。

四、工作要求

（一）切实加强组织领导。各级党委对农村集体产权制度改革负总责，强化统一领导，地方各级党委书记特别是县乡党委书记要亲自挂帅，承担领导责任。党政主要负责同志自觉担负推进农村集体产权制度改革的主体责任，市、县、乡（镇）要、建立党委主要负责同志为组长的改革领导小组，落实改革工作机构，充实人员队伍，保障工作经费，整合各类资源，强化工作协同，制定操作性强的改革实施方案，明确思路目标、改革任务、保障措施、工作进度和考核办法。要建立完善的督查考核通报机制。工作启动后，每个月末书面向省农村集体产权制度改革部门联席会议办公室报送进度情况，改革工作中遇到的重大问题随时报告。

（二）深入广泛宣传培训。各地要充分利用电视、广播、报纸、标语、公开信、新媒体等形式，把改革的意义、目的、内容、手段和要求宣传到位，讲清政策，营造良好的改革氛围，为搞好改革工作打下坚实的群众基础。各级党委政府切实加强对党政领导、部门负责人、业务骨干等的政策和业务培训，确保农村集体产权制度改革政策执行不走样。要充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用,，做好不同对象的思想工作，阐明意义，讲清政策，明确权，避免改革简单化，充分调动和发挥基层干部群众的积极性和主动性。

（三）妥善调处矛盾纠纷。通过协商、调解等途径，稳妥化解农村集体产权制度改革中出现的各类矛盾纠纷。充分发挥乡、村两级矛盾调解组织作用，在坚持法律政策的前提下，更多应用民主协商和调解手段，依法调处各种矛盾纠纷，切实维护农民特别是妇女权益，做到矛盾不出村，纠纷不出乡，营造和谐稳定的环境。

（四）切实加强队伍建设。切实加强县乡两级农村经营管理体系建设。通过调剂人员编制、招聘政府雇员等方式，充实农经队伍，解决人员少、任务重、压力大，难以高质量、高效率推进改革的现实问题，确保事有人管、责有人负、业有人做。

（五）认真做好档案管理。把集体产权制度改革中形成的文件、决议、实施方案、制度办法、合同协议、股权登记、资产台账、影像资料等，及时、全面、系统、准确、完整地整理归档，形成系统的改革成果资料，作为记载农村集体产权制度改革整个进程和评价工作成效的重要依据。需要报备的有关文件，按规定及时向上级政府主管部门报备。

（六）切实保障工作经费。农村集体产权制度改革工作不得向农民收取费用。为保障农村集体产权制度改革工作顺利进行，按照中央要求，其工作经费以当地为主纳入财政预算予以保障。

（七）切实加大政策支持。研究制定支持农村集体产权制度改革的税收政策，免征因权利人名称变更登记、资产产权变更登记涉及的契税，免征签订产权转移书据涉及的印花税，免收确权变更中的土地、房屋等不动产登记费。进一步完善财政引导、多元化投入共同扶持集体经济发展机制。对政策拨款、减免税费等形式的资产归农村集体经济组织所有，可以量化为集体成员持有的股份。逐步增加政府对乡村的公共服务支出。完善金融机构对农村集体经济组织的担保融资等政策，健全风险防范分担机制。统筹安排农村集体经济组织发展所需用地。

（八）认真做好总结评估。及时总结提炼改革中可复制、可推广的经验，对于具备推广条件的成熟经验，要尽快制定推广措施，对改革中反映的问题，要深入调查，科学研判，尽快解决问题。全部改革工作于2021年底前完成，各市州、各县（市、区）要在2021年6月底前提交全面系统的总结报告，由各市州党委政府报送省农村集体产权制度改革部门联席会议，由部门联席会议向省委、省政府报告。